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2021年3月27日
回顧這個動盪的2020庚子年，所有人心中最大的疑問應該是：「為何美國面對COVID-19如此狼狽不堪？」這個二戰以來就獨霸全球的第一強權，為何在最強大的政府和最先進的科技人才下，卻是全世界疫情最嚴重的國家？截至2021年3月9日，美國新冠確診累積人數達2986萬人，即使總人口數僅為全球的4%，但病例卻占全球超過四分之一，死亡數超過五分之一。也因此，全球的智庫與新聞媒體開始懷疑─曾經強大的美國是否正在殞落？
從拜登的總統就職演說，我們可以找到相關線索。拜登提到「在我國歷史上，很少人或很少時刻面臨著比我們目前更大的挑戰或困難。百年一見的的病毒奪走無數人命，導致數百萬工作機會流失。同時政治極端主義、白人至上主義和本土恐怖主義興起」，拜登在這場演說中的關鍵字是“團結”：「這是我們危機和挑戰的歷史性一刻，而團結是前進的道路」，那麼問題就是：為何美國不團結？
美國不團結的根源為結構性失業。2000年以來的科技變革與全球化浪潮導致美國工人失去了大量就業崗位，結構性失業導致貧富差距加大，貧富差距加大又導致民粹政治的崛起，特朗普的煽風點火再進一步引燃了潛藏的價值分裂與社會對立。因此，美國變得不團結。而不團結導致政府執政效率下降以及民間力量無法集中，在這次的疫情中表露無遺。反觀中國，在政府高效調配資源與民間“舉國一盤棋”的合力抗疫下，凸顯出中美間國力的相互消長。因此，結構性失業導致美國第一強權的地位受到威脅，美國政府勢必要對症下藥。
從「解決結構性失業問題」的角度出發，我們就可以理解為何2020年美聯儲推出了史無前例的無限量化寬鬆，並提出「平均通脹目標制」改變了過去40年的美聯儲貨幣政策框架。同時美國財政部通過了史無前例的大規模經濟紓困措施，並還要追加更大規模的基建計畫。一切政策的目的都是要以「就業」為最高指導原則，解決了結構性失業，美國才能再次偉大，才能鞏固世界第一強權的地位。
(一) 貨幣政策: 長期維持寬鬆，創造有利就業的經濟環境
2020年3月金融市場出現流動性危機的跡象後，美聯儲迅速降息至零利率，並開啟無限量化寬鬆，隨後搬出了2008年的各种紧急贷款计划，並與财政部合作宣布了一系列新的融資工具(如商業票劵融資工具、一級市場企業信貸便利等)。美聯儲資產規模在3個月內增加近3萬億美元，而2008年金融危機後耗時5年時間才達到這個規模。無論從降息速度、QE節奏或工具種類來看，這一次的貨幣政策寬鬆都是前所未見的。但這些措施更多的是用於紓困，而非刺激就業。
更重要的是，美聯儲主席鮑威爾在2020年8月27日召開的Jackson Hole全球央行年會上宣布採用「平均通膨目標」政策，即「尋求實現平均2%的通膨率，同意通膨率在一段時間低於 2% 時，也會讓通膨率保持在高於2%一段時間」，而美聯儲不急於立即改變貨幣政策，「貨幣政策決定將以就業最大化為依據」。這意味著，美聯儲將犧牲部份通膨空間以換取更多的就業創造，淡化了菲利浦曲線的重要性。這相當於美聯儲轉變了1980年代以來以“抑制通膨”為主的貨幣政策框架，其目的就是要盡可能維持寬鬆的貨幣政策，為就業創造提供最適當的環境。
那麼超寬鬆的貨幣政策將維持多久？超寬鬆貨幣政策的退出可以分為兩階段來看: 縮減 QE (taper) 及升息。taper 可能於2022上半年開始啟動。美聯儲在2020年12月會議紀要中首次指出「一些官員認為，只要聯儲的就業和通脹目標取得了實質性的進一步進展，就可以開始逐漸減少購債」，根據目前美聯儲官員的談話，基本一致的態度是2021年以前不會啟動taper，並會提早與市場溝通。
升息方面，根據美聯儲3月利率會議公佈的點陣圖，至少到2023年以前都不會升息。而面對債市的波動與市場對於提前升息的樂觀預期，美聯儲主席鮑威爾在2021年3月5日的談話中重申了在條件沒滿足之前不會加息的鴿派態度，並強調了以就業為首要任務的立場「4%的失業率是一個不錯的目標，但要達到最大就業目標，還有很長的路要走」。美聯儲2021年1月會議紀要也指出「如果將自大流行開始以來報告的大量離開勞動力的工人算作失業者，則失業率應為大大提高。」這說明，除了失業率恢復衰退前的水準，美聯儲也希望看到勞動參與率的回升，即讓因結構性失業而退出勞動市場的人們重新獲得就業。
但美國要有效解決結構性失業問題，光靠貨幣政策是不夠的。鮑威爾在2021年2月11日的談話中呼籲政府增加對經濟的財政支持，因為「僅僅依靠貨幣政策不足以讓勞動力市場恢復到完全的活力」。而美國財長耶倫也在2021年2月18日呼籲出臺大規模刺激方案以使經濟恢復全面增長，因為「做得太少的代價要比做太多的代價高得多」。這些表態凸顯出美國政策制定者的思維轉變，因為記取2008年金融危機以來“政策力度不足”導致長期經濟疲軟的經驗。除了維持更長時間的寬鬆貨幣政策之外，更重要的是透過財政政策解決結構性失業問題。
正如高盛在2021年度展望報告提到的，過去十年貨幣導向的刺激政策僅限於銀行體系，它只能使高收入人群受益，但這些人的邊際消費傾向只有3%。相反，低收入家庭的平均消費傾向在95-105%。由於美國大部分的財富由少數人持有，因此整體財富增長對經濟的額外需求很少。而COVID-19將是新時代的催化劑，全球政策重點將從金融穩定轉移到社會需求，以處理不能再被忽視的政治問題，如不平等、氣候變化和關鍵部門結構性失業，正如美聯儲宣佈新政策框架所指出的「強週期經濟部門解決了許多此類問題」。
歷史表明，為解決收入不平等和少數族裔失業的社會問題，經濟必須走向過熱，因為低收入者的工資增長最快並能有效縮小差距。實際上，從拜登的財政戰略，和強森在英國的“升級”議程，到歐洲的多年財政框架和中國的五年計劃，再分配(redistribution)政策正成為全球決策者長期議程的核心。即使COVID危機最終將消失，但再分配政策將在2020年代持續發酵。
在“做得太少的代價要比做太多的代價高得多”的原則之下，美國財政部從2020年3月以來陸續推出多項財政刺激法案，截至2021年3月累積規模超過6萬億美元，相較2008年金融危機的規模高出3倍以上。但就財政項目來看，這些法案的用途旨在「防弊」而非「興利」，因為大多數的資金都用於企業貸款援助、家計單位失業救濟與現金支票、醫療保健支出等，主要目的是填補經濟活動的缺口而非刺激成長。因此，目前為止的財政法案屬於第一階段的「防弊」政策，是要避免更多的就業崗位流失。而要填補結構性失業的缺口，更重要的是第二階段的「興利」政策，也就是透過“再工業化”為美國製造業創造更多的就業機會。
隨著1.9萬億美元的「美國救援法案」落地後，拜登政府將聚焦第二階段的經濟計劃─瞄準基建及綠能轉型的長期發展政策。彭博社指出，拜登下一個經濟復蘇計畫的規模和複雜性將遠遠超過1.9萬億的紓困計畫，方案的核心可能是自羅斯福新政以來美國最大的基建計畫。2020年7月拜登競選期間曾提出一項總額2萬億美元的基建與綠能計畫，大致分為綠色基建、傳統基建、公平基建、美國製造四大領域。透過綠色基建，美國經濟將建立起環保產業鏈，為美國工人帶來新增的就業機會。透過傳統基建與公平基建，美國商業活動的效率將得到提升，為吸引海外投資創造就業提供了更優質的環境。
最後，借由這次疫情中美國面臨的部分物資短缺問題，拜登將打造屬於美國的供應鏈，在確保國家安全無虞之外，更為美國製造業提供新的就業機會。拜登在2021年2月24日簽署一項行政命令，針對半導體、電動車電池、稀土礦物和藥品四4大關鍵產品展開為期100天檢討，以促進美國國內生產，解決供應鏈問題。拜登還表示，第二個行政命令將啟動為期一年的檢視，針對6項產業(國防、公衛、通訊、能源、交通和食物)將找出可用的政策來強化供應鏈。
以其中最重要的半導體為例，根據半導體產業協會的數據，美國半導體公司銷量佔目前全球晶片銷售的47%，但2018年只有12%的晶片是在美國生產，較1990年的37%大幅下降。美國新任貿易代表戴琦在2021年3月1日表示「將努力打擊一系列不公平的中國貿易和經濟做法，並將尋求將中國審查制度視為貿易壁壘」，這表明美國對中國半導體發展的圍堵不會停止。同時拜登政府也要擴大美國國內的產能。全球最大晶圓製造商台積電近期一封內部信件指出，除了即將動工的亞利桑那州廠區之外，未來在美國將擴大至六個「超大型晶圓廠」。
實際上，拜登政府提出建立綠能產業、升級基礎建設和強化供應鏈等措施，是延續2009年奧巴馬「再工業化」的概念。當時提出的《出口倍增計劃》、《製造業促進法案》等措施，就是要加強出口和製造業的角色，側重復甦製造業等實體經濟，以鞏固部分產業的全球主導地位。而當時身為奧巴馬幕僚(副總統)的拜登，延續前期的政策合情合理，只是這次記取了上次的經驗後，會更有策略性、更有針對性的推動再工業化政策，終結結構性失業問題，進而讓美國再次偉大。十年前，奧巴馬政府推動了頁岩油革命；十年後，拜登政府將推動清潔能源革命。同時，隨著美國基建升級，以及全球科技創新進入新時代，美國也將進入新時代？
